中国城投企业“十五五”战略规划：从债务驱动到价值创造的新范式
文章来源：本站原创 | 发布时间：2025-06-06 | 文字大小：【大】【中】【小】 | 浏览量:35
【本文导读】
中国城投企业作为地方经济发展的核心载体，在城镇化进程中发挥了不可替代的作用。然而，随着地方政府债务风险显性化、传统基建市场饱和以及“土地财政”模式式微，城投企业正面临前所未有的转型压力。如何在“发展中化债”与“市场化转型”之间找到平衡，构建可持续的战略规划体系，成为城投企业高质量发展的核心命题。仁达方略基于全国典型案例，结合政策导向与市场逻辑，系统分析城投企业战略规划的创新路径，探讨其未来发展的“质变”方向。
一、从融资平台到城市综合运营商
1. 市场化转型的核心逻辑
城投企业的传统职能以政府融资和基础设施建设为主，但随着政策对隐性债务的严格管控，其生存逻辑已发生根本性转变。上海城投通过“公益性+市场化”双轮驱动模式，将水务、环保等公益性业务与地产开发、城市运营等市场化业务深度融合，形成稳定的现金流池。其子公司“上海环境”通过垃圾焚烧发电项目实现年收入超50亿元，市场化收入占比达65%以上，成为全国城投转型的标杆案例。
战略启示：城投企业需重新定位为“城市综合服务商”，通过产业链延伸与价值链重构，将传统基建能力转化为市场化运营能力。例如，成都兴城集团通过混改引入战略投资者，拓展海外基建市场，参与“一带一路”项目，2024年境外业务收入同比增长37%。
2. 产城融合的实践路径
城投企业需深度绑定地方产业规划，以产业投资带动城市发展。合肥建投以“以投带引”策略，联合京东方、蔚来汽车等龙头企业，构建新型显示、新能源汽车产业集群，带动合肥市2024年战略性新兴产业产值突破1.2万亿元。这一模式的核心在于：通过资本运作撬动产业资源，形成“投资—产业—税收—再投资”的良性循环。
二、从债务扩张到结构优化
1. 债务置换与成本压降
在“一揽子化债”政策支持下，城投企业正通过债务置换、资产证券化等方式优化债务结构。天津城投2023年完成大规模债务重组，置换高成本非标债务超200亿元，综合融资成本下降1.8个百分点。随州城投在天风证券协助下，发行利率2.88%的中期票据，创区域融资成本新低，并通过“贷款置换非标”压降债务规模15%。
数据支撑：截至2024年底，全国城投债存量规模达65万亿元，其中非标占比从2020年的28%降至12%，债务结构显著改善。
2. 政策性资金的战略运用
2025年超长期特别国债、专项债等政策性资金规模达5.2万亿元，成为城投企业争抢的焦点。唐山城发通过水污染治理项目获批超长期国债3210万元，带动6座污水处理厂设备更新，项目回报率提升至8%。此类资金的优势在于无需政府信用背书，且聚焦“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化、重大工程），与城投转型方向高度契合。
三、从经验驱动到数据驱动
1. 全链条智慧管理体系的构建
贵阳城投通过搭建项目、财务、资产、债务四大管理系统，实现运营效率的质变。其工程项目管理系统覆盖全生命周期管理，使项目进度管控效率提升40%，成本偏差率降至3%以下；财务费用管理系统上线后，审批周期从7天缩短至1天，年节约人力成本超500万元。
技术逻辑：数字化不仅是工具升级，更是管理理念的重构。例如，潍坊城投通过“纪审联动”机制与智慧监督平台，将合规风险识别效率提升60%，问题整改率从75%提高至98%。
2. 数据资产的价值释放
城投企业积累的海量城市运营数据（如交通流量、能源消耗、土地开发）具备巨大商业潜力。重庆城投依托轨道交通站点数据开发“轨道+商业”模式，2024年广告与物业收入突破12亿元，占总营收的21%。未来，通过数据交易、智慧城市运营等模式，城投企业可进一步挖掘数据资产的资本化路径。
四、从行政化到市场化
1. 合规风控体系的强化
潍坊城投创新建立“A/B/C/D四类制度框架”，覆盖624个关键控制点，并通过“三级防控网络”（业务部门—风控部门—纪检监察）实现风险全流程管理。2024年，其工程招投标违规事件同比下降90%，融资成本下降0.5个百分点。
2. 人事制度的市场化改革
国资委推行的“末等调整与不胜任退出”机制正在倒逼城投企业重塑人才体系。西安城投通过公开竞聘与考核强制分布，2024年淘汰中层管理人员3名，新引进市场化专业人才占比达35%。泰州交通集团则通过“积分制”考核，将员工绩效薪酬差距拉大至3倍，激发团队活力。
五、从成本中心到价值中心
1. 绿色金融工具的实践
湖州城投发行全国首批绿色债券，募集资金用于海绵城市与生态修复项目，年减排二氧化碳12万吨，并带动周边土地增值超20%。德阳发展集团通过发行可持续挂钩债券（SLB），将融资成本与碳排放强度挂钩，2024年综合利率下降0.3个百分点。
2. EOD模式的应用探索
生态环境导向的开发（EOD）模式成为城投转型的新方向。长沙城投在梅溪湖国际新城建设中，将生态修复与商业开发捆绑，通过土地溢价反哺环境治理，项目内部收益率（IRR）达15%。
迈向“新质城投”的战略框架
城投企业的战略规划需围绕“市场化、数智化、绿色化、合规化”四大核心，构建以下框架：
1. 业务重塑：以产城融合为核心，聚焦产业投资与城市运营；
2. 融资创新：依托政策性资金与资产证券化工具，优化债务结构；
3. 技术赋能：通过全链条数字化提升管理效率与决策科学性；
4. 治理升级：完善现代企业制度，强化风险防控与人才激励；
5. 价值创造：挖掘绿色经济与数据资产的新增长极。
未来，城投企业唯有跳出“债务—投资”的旧循环，转向“创新—价值”的新范式，方能实现从“城市建造者”到“城市运营商”的质变，为中国经济高质量发展注入持久动力。
参考文献 ：1. 雅安市国资委. (2025). 资质大提升 实力再增长——城投公司持续推进“建筑强企”计划. 2. 经济观察网. (2025). 天风证券践行城市投行战略 助力编钟名城随州产融升级和高质量发展. 3. 潍坊市国资委. (2025). 构建立体化合规管理体系，护航企业高质量发展. 4. 贵阳市国资委. (2025). 以数“智”增动能 用数“治”提效能——贵阳城投集团构建全链条智慧管理平台. 5. 中国经营报. (2025). 锚定“发展中化债”思路 谋城投“质”变转型. 6. 新浪财经. (2025). 城投加码项目建设 支持性资金成争抢焦点. 7. 国家外汇管理局四川省分局. (2024). 宜宾市分局开展“三强化”行动加大城投公司境外债务风险管理. 8. 贵阳日报. (2025). 以数“智”增动能 用数“治”提效能. 9. 东方财富网. (2024). 城投治理迎源头约束 “不胜任退出”机制有望推动转型提速. 10. 新华财经. (2024). 转型阶段性成果显著 城投企业债务融资迎新机遇.
