城投企业 “十五五” 只有洞察形势，才能谋定未来
文章来源：本站原创 | 发布时间：2025-10-14 | 文字大小：【大】【中】【小】 | 浏览量:10
【本文导读】
在当前经济社会发展的关键节点，“十五五” 规划的编制对于城投企业而言至关重要。这不仅是对过往发展的总结与反思，更是面向未来、迎接新挑战、把握新机遇的战略布局。
城投企业站在变革十字路口
政策环境深刻调整
近年来，随着地方政府债务风险管控的持续加强，城投企业传统的以融资为核心的发展模式难以为继。一系列政策文件的出台，旨在规范城投企业的融资行为，推动其市场化转型。如国办发布的相关指导意见明确提出 “335 指标”，对城投企业的资产结构、收入来源及财政补贴占比等提出了硬性要求，这无疑为城投企业的转型发展指明了方向，也带来了巨大挑战。在此背景下，城投企业必须重新审视自身定位，顺应政策导向，在合规的框架内寻求新的发展路径。
土地财政式微与市场化融资逻辑转变
长期以来，土地财政在城投企业的发展中扮演着重要角色。然而，随着房地产市场的深度调整以及土地资源的日益稀缺，土地财政对城投企业的支撑作用逐渐减弱。与此同时，市场化融资逻辑发生显著转向，金融机构对城投企业的信用评估更加注重其市场化经营能力与偿债能力。城投企业若想在资本市场获得持续的融资支持，就必须摆脱对土地财政的过度依赖，通过提升自身的经营业绩和盈利能力，增强市场竞争力，以满足市场化融资的要求。
新一轮科技革命与产业变革带来机遇与挑战
新一轮科技革命和产业变革正在全球范围内深入推进，5G、人工智能、大数据、新能源等新兴技术与产业蓬勃发展。这既为城投企业的转型发展提供了新的机遇，也带来了严峻挑战。一方面，城投企业可以借助新兴技术，推动城市基础设施的智能化升级，拓展新的业务领域，如智慧交通、智慧能源、智慧城市运营等；另一方面，若不能及时跟上科技发展的步伐，城投企业将在激烈的市场竞争中逐渐被边缘化。如何在这场科技与产业变革的浪潮中找准定位，充分发挥自身优势，实现与新兴技术和产业的深度融合，是城投企业在 “十五五” 期间面临的重要课题。
破局转型，赋能升级
业务破局：重塑发展优势
业务结构的抉择
“十五五” 期间，城投企业需要重新审视自身的业务结构，思考是继续走 “大而全” 的多元化道路，还是专注于打造 “小而美” 的特色业务。“大而全” 的模式虽然能够在一定程度上分散风险，但也容易导致资源分散，核心竞争力不突出。而 “小而美” 的模式则要求城投企业聚焦于自身具有比较优势的业务领域，通过深耕细作，打造差异化竞争优势。例如，一些城投企业在城市更新、产业园区运营等领域积累了丰富的经验和资源，可以将这些业务作为核心，进行重点培育和发展，逐步形成具有市场影响力的品牌。
业务布局的拓展
城投企业不能仅仅满足于在传统业务领域的 “舒适区” 徘徊，而应积极突破 “舒适圈”，主动布局新兴产业和战略性业务。在新兴产业方面，可关注新能源、节能环保、数字经济等领域。比如西安航空城建设发展 (集团) 有限公司依托自身资源优势，发展分布式光伏产业，既符合国家绿色低碳发展战略，又为企业开辟了新的收入增长点。在战略性业务方面，可围绕城市运营服务、产业投资等领域展开布局，实现从单一的城市建设者向多元化产业运营商的转变。通过参与产业园区的开发与运营，不仅可以为地方经济发展提供支撑，还能在产业招商、企业服务等环节获取收益。
业务支撑的强化
以往城投企业在业务开展过程中，往往存在被动等待政府项目和资金支持的情况。在 “十五五” 期间，这种被动的业务支撑模式必须改变，城投企业要主动出击，积极拓展市场化业务渠道。一方面，要加强与各类市场主体的合作，通过合资、合作、并购等方式，整合资源，提升自身的市场运作能力。例如，新乡国有资本运营集团有限公司通过与省内国资公司合作，联合成立投资基金，不仅支持了项目运营，还起到了基金招商的作用，实现了产业转型与低成本融资。另一方面，要积极探索创新业务模式，挖掘传统业务中的经营性收入增长点。如上饶一家城投公司通过将委托代建业务拓展至所辖区域之外，将收取的代建管理费认定为市场化收入，有效拓宽了收入来源渠道。
内控赋能：夯实高质量发展基础
健全现代企业制度
在 “十五五” 期间，城投企业应按照国企改革的要求，进一步完善公司治理结构。明确党组织、董事会、监事会（或审计委员会）、经理层的机构设置、职责分工和决策机制，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理体系。通过完善法人治理，提高决策的科学性和透明度，提升企业的运营效率和管理水平。
深化市场化经营机制改革
在组织架构方面，城投企业要围绕 “十五五” 规划下的产业发展要求，对部门架构、关键职能进行优化升级，减少管理层级，提高组织的灵活性和响应速度。例如，江东控股集团有限责任公司通过设置 4 大中心，实现了扁平化管理，提升了管理效率。在管控模式上，要明确集团总部与下属子公司之间的权责关系，充分调动子公司的积极性和创造性。同时，要建立健全市场化的薪酬分配和激励机制，将员工的收入与业绩紧密挂钩，激发员工的工作热情和创新活力。
加强风险管理与合规建设
随着城投企业业务领域的不断拓展和市场化转型的深入推进，面临的风险也日益复杂多样。因此，必须建立健全风险管理体系，全面构筑风险管理 “三道防线”。在项目投资决策过程中，充分考虑市场风险、技术风险、政策风险等因素，加强对产业投资项目的风险评估和监测，制定科学合理的风险应对措施。同时，要强化合规意识，加强全面合规管理，确保企业的经营活动符合法律法规和政策要求，防范合规风险，牢筑风险防线。
科学谋划，精准落地
明确功能定位与发展目标
城投企业应结合地方发展目标、自身资源禀赋等，以运营思维代替基建思维，以产业思维代替运营思维，明确 “十五五” 期间的职能定位。是继续作为城市基础设施建设的主力军，还是转型为城市综合运营服务商，亦或是成为产业投资与培育的重要平台，需要进行深入思考和科学定位。在此基础上，制定具有前瞻性、可操作性的发展目标，包括业务规模、盈利能力、市场竞争力等方面的量化指标，为企业的发展提供明确的方向指引。
加强产业研究与项目谋划
深入开展产业研究，把握国家和地方产业政策导向，结合当地产业发展现状和资源优势，确定重点发展的产业领域。围绕这些产业领域，精心谋划一批具有带动性和成长性的项目，形成项目储备库。在项目谋划过程中，要注重项目的可行性和效益性，充分考虑项目的投资规模、建设周期、运营模式、收益来源等因素，确保项目能够顺利实施并实现预期收益。例如，在参与文化旅游和乡村振兴项目时，要深入挖掘当地的文化旅游资源和乡村特色产业，通过合理的规划和运营，打造具有吸引力的文旅产品和乡村产业发展模式。
推动数字化转型与创新发展
在数字化时代，数字化转型已成为城投企业提升竞争力的必然选择。“十五五” 期间，城投企业要加大科技投入，推进数字化转型，提升企业管理水平和运营效率。通过引入大数据、人工智能等先进技术，优化业务流程，实现项目建设、运营管理、财务管理等环节的数字化和智能化。例如，济南城市投资集团有限公司围绕新质生产力布局人工智能产业，投资建设济南人工算力中心，打造大模型创业工厂，为企业的数字化转型和创新发展奠定了坚实基础。同时，要鼓励创新，营造创新氛围，支持员工开展技术创新、模式创新和管理创新，通过创新驱动，提升企业的核心竞争力。
强化人才队伍建设与保障措施
人才是企业发展的第一资源。城投企业在产业化转型过程中，对懂投资、能运营、会管理的各类专业人才的需求日益迫切。因此，要加强人才队伍建设，制定科学的人才发展战略。通过内部培养与外部引进相结合的方式，吸引和留住优秀人才。建立完善的人才培训体系，为员工提供持续学习和提升的机会，不断优化人才结构，提高人才素质。此外，要制定切实可行的保障措施，确保 “十五五” 规划的顺利实施。包括加强组织领导，成立专门的规划实施领导小组，统筹协调规划实施过程中的重大问题；建立健全考核评价机制，将规划目标任务分解到各部门和子公司，定期进行考核评价，确保各项任务落到实处；加强与政府部门、金融机构、企业等各方的沟通协调，争取政策支持和资源保障，为企业的发展创造良好的外部环境。
“十五五” 时期是城投企业转型发展的关键时期，也是掘金产业的新时代。城投企业必须深刻洞察形势，紧紧围绕业务破局与内控赋能两大核心方向，科学编制规划，精准落地实施，实现从传统的 “融资平台” 向 “产业运营平台” 的转变，找到新的增长点，实现可持续发展。在未来的发展道路上，城投企业还需不断探索创新，根据市场变化和城市发展需求，适时调整产业发展策略，以适应新时代的发展要求。
